Ligjshmëria dhe ndikimi në treg i VKM që vendos mbi kapacitetet minimale të shfrytëzimit të strukturave akomoduese

Vendimi i Këshillit të Ministrave Nr. 160, datë 12.3.2025, përcakton periudhën e shfrytëzimit dhe nivelin minimal të kapacitetit të strukturave akomoduese në Shqipëri. Ky vendim ndikon drejtpërdrejt te qeveria, operatorët e biznesit në sektorin e turizmit, dhe qytetarët/konsumatorët.

Sipas këndvështrimit të Qeverisë, me zbatimin e kësaj VKM-je për sezonin turistik 2025 synohet:

• Formalizimi dhe rritja e të ardhurave tatimore. Vendimi detyron sipërmarrësit e strukturave akomoduese të deklarojnë të dhënat mbi kapacitetin dhe shfrytëzimin e tyre, duke rritur kontrollin tatimor dhe formalizimin e sektorit.

• Nxitja e turizmit gjatë gjithë vitit. Duke vendosur një nivel minimal shfrytëzimi (65% në sezonin e lartë dhe 30% në sezonin e ulët), qeveria synon të rrisë aktivitetin turistik edhe në periudhat e ulëta, duke reduktuar varësinë nga sezoni veror.

• Monitorimi i tregut të akomodimit. Përmes raportimeve të detyruara, qeveria do të ketë një pasqyrë më të qartë të kapacitetit të industrisë së turizmit dhe tendencave të saj.

Përfitimet sipas përmbajtjes së VKM-së synojnë:

• Stabilitet në planifikim, duke patur një kornizë të qartë mbi detyrimet e shfrytëzimit të kapaciteteve, ku operatorët mund të planifikojnë më mirë çmimet, ofertat dhe strategjitë e tyre të marketingut.

• Barazim të konkurrencës, ku kërkesat e reja mund të reduktojnë konkurrencën e padrejtë nga operatorët informalë që nuk paguajnë tatime, duke favorizuar bizneset e rregulluara.

• Parashikueshmëri më të mirë për investimet, pasi VKM-ja mendohet se ofron një qartësi mbi standardet minimale të pritshme, gjë që ndihmon investitorët të vlerësojnë kthimin e mundshëm nga investimet e tyre në sektorin e turizmit.

• Shërbime më të standardizuara, pasi me rritjen e kontrollit dhe deklarimeve të detyruara, konsumatorët do të përfitojnë nga një treg më transparent dhe me më pak mashtrime mbi disponueshmërinë dhe cilësinë e akomodimit.

• Më shumë mundësi për oferta edhe në sezonin e ulët, duke detyruar hotelet të operojnë në mënyrë më të qëndrueshme.

• Zhvillim të turizmit gjithëvjetor, duke supozuar që masat e vendosura të arrijnë të përmirësojnë infrastrukturën dhe ofertën turistike, qytetarët mund të përfitojnë nga një sektor më i zhvilluar, më shumë vende pune dhe një rritje e aktivitetit ekonomik në komunitetin e tyre.

Por, efekti negative që duket se shoqëron përfitimet lidhet me:

• Detyrimin artificial për të mbajtur një nivel minimal shfrytëzimi. Disa struktura akomoduese, veçanërisht ato të voglat ose ato të fokusuara te një segment i caktuar turistik (p.sh. turizmi malor ose rural), mund të mos arrijnë të përmbushin pragjet e kërkuara, duke u ekspozuar ndaj penaliteteve. Ky rregullim mund të konsiderohet një kufizim artificial që nuk lejon zhvillimin e natyrshëm të tregut në bazë të kërkesës dhe ofertës.

• Ngarkesën administrative për sipërmarrësit, të cilët duhet të bëjnë raportime të detajuara dhe të saktësojnë të dhënat e kapaciteteve të tyre, gjë që kërkon kohë dhe burime shtesë.

• Përballjen me sezon të ulët, pasi kërkesa për të arritur të paktën 30% shfrytëzim në sezonin e ulët (tetor-prill) mund të jetë sfiduese, sidomos për hotelet në zonat bregdetare që varen nga sezoni veror.

• Rritjen e mundshme e çmimeve, ku disa struktura akomoduese do detyrohen të rrisin çmimet për të mbuluar kostot e reja administrative ose për të kompensuar sezonalitetin, konsumatorët mund të përballen me tarifa më të larta.

• Më pak zgjedhje në treg, pasi bizneset më të vogla nëse nuk do mund të mbijetojnë për shkak të kërkesave të reja, kjo mund të çojë në një konsolidim të tregut, duke lënë më pak opsione për konsumatorët. Vendimi krijon një avantazh të padrejtë për strukturat e mëdha akomoduese dhe penalizon bizneset e vogla dhe të mesme.

• Rrezikun e raportimeve të pasakta apo fiktive. Nëse bizneset përdorin metoda për të manipuluar raportet e tyre për të shmangur penalitetet, konsumatorët mund të përballen me informacione të pasakta mbi disponueshmërinë reale të akomodimit.

Nisur nga fakti se nuk pati konsultim publik dhe transparenca për këtë vendim të qeverisë është munguese, nga ana tjetër nuk arrihet të kuptohet se mbi çfarë llogaritje dhe kritere e analzia janë arritur nivelet referuese për volumin e punës minimale të gjithë strukturave akomoduese në vend.

Komenti i parë që ne do ti japim një sqarim më poshtë është e lidhur me ligjshmërinë e VKM Nr. 160/2025, datë 12.03.2025.

Për të vlerësuar ligjshmërinë e VKM Nr. 160/2025, duhet të shqyrtojmë dy elemente kryesore:

1. A ka Këshilli i Ministrave kompetencë për të miratuar këtë VKM sipas Kushtetutës dhe ligjit për turizmin?
2. A përmban VKM-ja dispozita që mund të jenë në kundërshtim me ligjin ose të krijojnë detyrime të paligjshme?

Le ta shikojmë sipas referencave të përdorura si bazë ligjore për miratimin e VKM-së.

• Neni 100 i Kushtetutës së Shqipërisë

Ky nen autorizon Këshillin e Ministrave të miratojë vendime në përputhje me ligjin, por jo të vendosë kufizime që nuk kanë bazë ligjore të qartë.

Mirëpo, sipas parimit të lirisë ekonomike, Kushtetuta e Shqipërisë dhe ligjet për ekonominë e tregut mbrojnë lirinë e iniciativës ekonomike dhe lirinë e konkurrencës.

Sipas këtij parimi, çdo biznes ka të drejtë të operojë sipas kushteve të tregut, pa ndërhyrje të detyrueshme nga shteti përsa i përket volumit të shitjeve, çmimit apo shfrytëzimit të kapaciteteve të tij.

Në sektorët strategjikë, si energjia apo shërbimet publike, shteti mund të vendosë pragje minimale të prodhimit për të garantuar furnizimin e qëndrueshëm të popullsisë.

Në turizëm, një rregullim i tillë nuk është i zakonshëm në tregjet e hapura dhe të zhvilluara.

• Neni 64/1, pika 7 e Ligjit Nr. 93/2015 “Për turizmin”[1]

Ky nen rregullon administrimin e strukturave akomoduese, duke i dhënë qeverisë kompetencë për përcaktimin e kritereve të operimit.

Mirëpo, Ligji Nr. 93/2015 rregullon turizmin pa vendosur kufizime të drejtpërdrejta mbi tregun. Ai përcakton standarde të shërbimeve. Po ashtu kërkon që strukturat akomoduese të respektojnë rregullat e higjienës dhe sigurisë. Ligji gjithashtu promovon formalizimin e sektorit, por nuk vendos detyrime për volumin minimal të aktivitetit.

Nga kjo referencë ligjore mbi të cilën bazohet gjithë objekti i VKM-së Nr.160/2025, duket se ka një mungesë të një dispozite të qartë që i jep qeverisë kompetencën për të vendosur një nivel të detyrueshëm të shfrytëzimit. Ky rregullim mund të konsiderohet një ndërhyrje e paligjshme në tregun e lirë, pasi ndikon në mënyrë të drejtpërdrejtë në modelin e biznesit të sipërmarrësve, duke i detyruar ata të mbajnë një nivel minimal shfrytëzimi, edhe kur tregu nuk e justifikon.

Në mungesë të një baze të qartë ligjore, qeveria nuk ka të drejtë të imponojë një prag minimal të shfrytëzimit të strukturave akomoduese, pasi kjo cenon lirinë e biznesit për të operuar sipas kushteve të tregut. Nëse Ligji për Turizmin Nr. 93/2015 nuk përcakton qartësisht një mundësi për qeverinë që të vendosë nivele minimale të shfrytëzimit të strukturave akomoduese, atëherë VKM-ja mund të jetë ultra vires (përtej kompetencave të saj).

Komenti i dytë lidhet me ndikimin e VKM Nr. 160/2025 në lirinë e tregut.

A mundet qeveria të vendosë një volum referues të aktivitetit në kushtet e një tregu të lirë?

Në parim, në një ekonomi të tregut të lirë, qeveria nuk mund të ndërhyjë për të detyruar një biznes privat të arrijë një nivel të caktuar të aktivitetit ekonomik, përveç rasteve kur një rregullim i tillë justifikohet nga interesi publik, politikat sektoriale ose rregullat e konkurrencës së ndershme.

Kjo VKM, sipas logjikës ligjore më lart mund të jetë në kundërshtim me nenin 11 të Kushtetutës së Shqipërisë, i cili garanton lirinë e veprimtarisë ekonomike dhe nuk lejon kufizime të pajustifikuara mbi bizneset

Ndikimi direkt është në bizneset e turizmit duke krijuar kufizime artificiale

Operatorët e vegjël dhe bujtinat rurale mund të preken negativisht, duke patur vështirësi për të plotësuar normat minimale të shfrytëzimit.

Strukturat akomoduese në zona sezonale, si ato bregdetare, mund të detyrohen të operojnë edhe në periudha kur nuk ka kërkesë.

Konsolidimi i tregut mund të favorizojë operatorët e mëdhenj, duke rritur monopolizimin dhe duke ulur diversitetin e ofertës turistike.

Vendosja e një niveli minimal të shfrytëzimit (65% në sezonin e lartë dhe 30% në sezonin e ulët) krijon detyrime artificiale mbi strukturat akomoduese, që nuk janë domosdoshmërisht të lidhura me realitetin e tregut.

Nëse një hotel nuk arrin këto pragje për arsye tregu (mungesë kërkese, krizë ekonomike, situatë emergjente, etj.), ai mund të penalizohet, edhe pse nuk ka asnjë faj në këtë situatë.

Ndërkohë, me ndërhyrjen në operimin e sektorit privat të akomidimit nëpërmjet VKM 160/2025 duket se cënohet konkurrenca e lirë.

Hotelet dhe bujtinat e vogla, që nuk kanë akses të gjerë në tregjet ndërkombëtare dhe varen më shumë nga turistët sezonalë, janë më të rrezikuara nga ky vendim.

Ndërsa hotelet e mëdha mund të arrijnë më lehtë këto nivele, bujtinat e vogla dhe strukturat familjare do të penalizohen, duke krijuar një avantazh të padrejtë për aktorët më të mëdhenj të tregut.

Një ndikim tjetër është diktimi me forcë i modelit të biznesit të sipërmarrësve.

Në vend që tregu të përcaktojë se sa dhoma janë të zëna, qeveria po vendos një normë fikse, e cila nuk përputhet domosdoshmërisht me realitetin e çdo biznesi.

Ky modelim biznesi i diktuar nga qeveria i detyron operatorët të përcaktojnë strategjinë e tyre jo në varësi të ofertës dhe kërkesës, por sipas detyrimit të qeverisë.

VKM-ja ndërhyn në mënyrë të pajustifikuar në funksionimin e tregut të lirë, duke imponuar një nivel minimal të aktivitetit që nuk mund të justifikohet ligjërisht si një masë për rregullimin e konkurrencës apo mbrojtjen e interesit publik.

Komenti i tretë lidhet me problematikat dhe dispozitat konkrete që tejkalojnë ligjin ose krijojnë detyrime në tejkalim të kopetencave ligjore.

Detyrimi për një nivel minimal shfrytëzimi (65% në sezonin e lartë dhe 30% në sezonin e ulët) duket se është problematike, pasi ligji për turizmin nuk e përcakton këtë detyrim në mënyrë të qartë. Ligji duhet të parashikojë shprehimisht që qeveria ka të drejtë të vendosë një nivel minimal të shfrytëzimit të strukturave akomoduese.

Mirëpo, pasojat për mosarritjen e nivelit minimal të shfrytëzimit parashikojnë të rritin artificialisht detyrimin tatimor, duke mos llogaritur nivelin e korrupsionit që do të rritet edhe më tej dhe do të jetë negative në gjithë këtë marëdhënie mes shtetit dhe operatorëve.

Si do të ndodhë kjo?

VKM-ja përcakton që, nëse një strukturë akomoduese nuk arrin nivelin minimal të shfrytëzimit, atëherë administrata tatimore do ta korrigjojë automatikisht këtë nivel në sistemin e tatimeve.
Ky rregullim ngre dy probleme kryesore:

Parimi i sigurisë juridike në tatime. Sipas Ligjit për Procedurat Tatimore, çdo detyrim tatimor duhet të bazohet në të ardhurat reale të biznesit, jo në një nivel të paracaktuar nga qeveria.

Evazioni tatimor nuk mund të luftohet me penalizime arbitrare. Nëse një strukturë akomoduese nuk arrin shfrytëzimin 65% ose 30%, kjo nuk do të thotë automatikisht se ka evazion fiskal. Faktorët që ndikojnë përfshijnë:

• Sezonalitetin natyral të turizmit.
• Krizat ekonomike ose ndryshimet në kërkesën e tregut.
• Specifikat e tregut lokal (p.sh., bujtinat e vogla në zona rurale kanë kërkesë të kufizuar jashtë sezonit).

Qeveria mund të argumentojë se:

• Kjo politikë synon të rrisë formalizimin e turizmit, duke detyruar operatorët të deklarojnë nivelet e sakta të shfrytëzimit dhe të shmangin evazionin fiskal.
• Mund të jetë një masë për të mbështetur stabilitetin ekonomik të sektorit të turizmit dhe për të shmangur luhatje të mëdha sezonale.
• Nëse ka lehtësira fiskale ose subvencione për strukturat akomoduese që nuk arrijnë këto pragje, si dhe ka një bazë ligjore të fortë për metodën e vlerësimit tatimor të parashikuar, atëherë kjo masë e VKM-së mund të justifikohet pjesërisht.

Por, duket se kemi tejkalim të kopetencave pasi:

1. Ligji për Turizmin nuk e parashikon shprehimisht të drejtën e qeverisë për të vendosur pragje minimale të shfrytëzimit të strukturave akomoduese.
2. Ligji për Procedurat Tatimore nuk e lejon metodën e përcaktimit automatik të të ardhurave mbi një nivel të paracaktuar nga qeveria.

Si pasojë, cënohet liria e tregut dhe vendoset një barrë e pajustifikuar mbi operatorët turistikë, veçanërisht ata të vegjël.

Një alternativë më e drejtë do të ishte stimulimi i sektorit nëpërmjet lehtësirave fiskale ose mbështetjes për operatorët në sezonin e ulët, në vend të vendosjes së një kufiri të detyrueshëm.

Në këto kushte, kur transparenca ka munguar, nga ana tjetër duket se llogaritjet dhe analizat nuk kanë një process diuskutimi me të gjithë aktorët që detyrohen ta zbatojnë:

• Operatorët turistikë mund të ankohen në Gjykatën Administrative, duke kërkuar pezullimin e VKM-së si një ndërhyrje e pajustifikuar në tregun e lirë.
• Shoqatat e biznesit duhet të kërkojnë një rishikim të këtij rregullimi, duke propozuar stimuj në vend të penalizimeve.
• Qeveria duhet të rishikojë metodën e saj për të garantuar një balancë midis formalizimit të sektorit dhe ruajtjes së lirisë së tregut.

Nëse ky Vendim kundërshtohet në gjykatë ka shumë gjasa të rrëzohet si një ndërhyrje e paligjshme në ekonominë e lirë.

---

[1] Ligji Nr. 93/2015 ka për qëllim të:

• Promovojë Shqipërinë si një destinacion turistik tërheqës, duke garantuar një zhvillim të qëndrueshëm të sektorit.
• Rregullojë marrëdhëniet ndërmjet institucioneve publike dhe subjekteve private në fushën e turizmit, duke vendosur standarde për ofrimin e shërbimeve turistike.
• Sigurojë një balancë mes zhvillimit ekonomik, mbrojtjes së mjedisit dhe interesave të komuniteteve pritëse.
• Përcaktojë rregulla për menaxhimin e industrisë së turizmit, përfshirë strukturat akomoduese.

Ligji synon të vendosë rregulla për zhvillimin e turizmit, por brenda kufijve të tregut të lirë dhe në përputhje me parimet e një ekonomie konkurruese