Banka Botërore: Shqipëria duhet të rindërtojë qasjen fiskale duke rritur të ardhurat

Strategjia pritet të përcaktojë prioritete në fushat e administrimit tatimor dhe politikës tatimore gjatë 5 viteve të ardhshme. Për zbatimin e suksesshëm të tij, autoritetet duhet të caktojnë një funksion të dedikuar në Ministrinë e Financave dhe Ekonomisë (MFE) për të mbledhur të dhëna dhe për të zhvilluar ekspertizën për analizën e politikave dhe kosto-përfitimit. Po kështu, Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve (DPT) ka nevojë për kapacitete shtesë për të qenë në gjendje të: (i) kalojë në menaxhimin e rrezikut të përputhshmërisë; (ii) të përdorë të dhëna për të zbuluar dhe parandaluar evazionin fiskal; dhe (iii) të fitojë besimin e tatimpaguesve. Një kontratë fiskale për pajtueshmërinë duhet të shihet si një veprim i gjithë qeverisë, pasi cilësia e ulët e shpenzimeve publike, një barrë e pabarabartë tatimore dhe korrupsioni i perceptuar gërryejnë besimin e taksapaguesve.

Shqipëria duhet të rindërtojë hapësirën fiskale duke rritur të ardhurat
Kjo do të kërkonte rritjen e pajtueshmërisë tatimore dhe adresimin e boshllëqeve tatimore. Këto dy masa janë të ndërlidhura: përpjekjet për rritjen e taksimit në segmente të caktuara do të rezultonin në evazion dhe shmangie të mëtejshme tatimore nëse nuk shoqërohen me përpjekje për të forcuar administratën tatimore. Po kështu, kostot e administratës tatimore mund të reduktohen ndjeshëm me një legjislacion tatimor më të thjeshtë dhe më të qëndrueshëm. Shqipëria gjeneron më pak të ardhura nga TVSH-ja, TAP-i dhe Sigurimet se çdo vend krahasues me të ne rajon. Ndërsa taksat e Shqipërisë janë të krahasueshme ose më të larta se ato të homologëve, kapaciteti i ulët i gjenerimit të të ardhurave është një tregues i një baze të ngushtë tatimore dhe/ose zbatimit dhe mbledhjes joefikase. Për shkak të informalitetit të punës, përputhshmëria është veçanërisht e ulët për TAP-in dhe Sigurimet.

Reformat e fundit të politikës tatimore kanë ngushtuar më tej bazën tatimore, ndërkohë që ndryshimet e shpeshta në legjislacionin tatimor kanë rritur kostot e pajtueshmërisë për tatimpaguesit dhe kanë futur elemente të joneutralitetit në kuadrin tatimor.

Tatimet direkte mbi të ardhurat sjellin më pak të ardhura në Shqipëri sesa në vendet e krahasueshme. Ndërsa sistemi i TAP në Shqipëri është relativisht i thjeshtë në krahasim me vendet homologe, progresiviteti dhe efikasiteti i tij mund të përmirësohen. Sistemi i tatimit mbi të ardhurat personale të vendit ka vetëm dy grupe tatimore jo zero, norma të ulëta. Megjithatë, ndërveprimi ndërmjet TAP progresiv, tatimit mbi fitimin e biznesit, tatimit të thjeshtuar mbi fitimin dhe Sigurimeve gjenerojnë disa shtrembërime dhe joneutralitet. Pragje të shumëfishta dhe të ndryshme për Sigurimet dhe TAP fragmentojnë bazën e tatimit mbi të ardhurat dhe e bëjnë sistemin më pak progresiv në segmente të caktuara. Sistemi aktual i taksave ofron stimuj për punëtorët që kryejnë aktivitete të njëjta ekonomike për të zgjedhur vetëpunësimin (sipas tatimit mbi fitimin e biznesit) në vend të punësimit (sipas TAP).

Pesha e taksës së punës në Shqipëri është relativisht më e ulët se mesatarja e homologëve rajonalë dhe vendeve të OECD-së. Megjithatë, pesha e taksës së punës janë të larta në rastin e punëtorëve me të ardhura të ulëta, veçanërisht midis punëtorëve me kohë të pjesshme që fitojnë nën pagën minimale. Kjo është kryesisht për shkak të përcaktimit të bazës minimale të Sigurimeve në pagën minimale, gjë që e bën punën formale me kohë të pjesshme dhe me pagë të ulët të kushtueshme si për punëdhënësit ashtu edhe për punonjësit. Kjo mund të ketë implikime të ndryshme për rezultatet e tregut të punës të punëtorëve me paga të ulëta, nga mospërputhja në rritje në sektorin formal (duke rezultuar në marrjen e punëtorëve formalë më pak se paga minimale) në nivele më të larta të punësimit informal dhe papunësisë.

Nën-raportimi në masë të gjerë minon progresivitetin dhe barazinë e TAP. Rreth 40 përqind e të punësuarve deklarojnë se pagat janë nën ose në grupin e të ardhurave të tatueshme me zero, duke treguar një tendencë për të nën-raportuar dhe grumbulluar rreth të ardhurave minimale.Për shembull, për të reduktuar nën-raportimin për personat me të ardhura të larta, pragjet e TAP dhe të sigurimeve shoqërore mund të harmonizohen për të reduktuar kompleksitetin.

Qeveria duhet t’i trajtojë të ardhurat nga vetëpunësimi në të njëjtën mënyrë si të ardhurat nga punësimi. Vetëpunësimi është forma e dytë më e rëndësishme e punësimit në Shqipëri dhe numri i punëtorëve të vetëpunësuar (si përqindje ndaj punësimit total) është shumë më i lartë se në vendet homologe. Sipas SILC 2018, ka më shumë se 375,000 punëtorë të vetëpunësuar në vend (përfshirë fermerët për mbijetesë) dhe pothuajse 549,000 të punësuar. Bazuar në të dhënat administrative, pothuajse 98.7 për qind e të ardhurave të raportuara nga të vetëpunësuarit ishin zero hyrje në vitin 2019, dhe nga ato të mbetura pjesa më e madhe ishte e përqendruar në pagën minimale për Sigurimet. Kjo tregon jo vetëm për përhapjen e vetëpunësimit në mesin e personave me të ardhura të ulëta, por edhe për një nën-raportim të gjerë. Punëtorët e vetëpunësuar, edhe nëse nuk janë të inkorporuar, regjistrohen si sipërmarrës në Qendrën Kombëtare të Regjistrimit për qëllime tatimore dhe janë të detyruar vetëm për tatimin mbi fitimin. Kontraktorët e vetëpunësuar të pa inkorporuar regjistrohen në Qendrën Kombëtare të Regjistrimit si person ‘fizik/fizik’. Punëtorët e vetëpunësuar të regjistruar si persona fizikë/fizikë operojnë kryesisht në shërbime profesionale, duke përfshirë si kontabilistë, arkitektë, konsulentë biznesi, programues kompjuterësh, dentistë, inxhinierë, profesionistë mjekësorë, ose avokatë. Nga 8.000 personat fizikë të vetëpunësuar në Shqipëri, më shumë se 60 për qind janë avokatë, dentistë dhe punonjës të teknologjisë së informacionit.

Kjo mundësi arbitrariteti për punëtorët e vetëpunësuar, veçanërisht për ata me të ardhura të larta, është për shkak të një hendeku efektiv të tatimit mbi të ardhurat prej 21.4 pikë përqindjeje midis dy sistemeve tatimore. Ndryshe nga vendet e tjera, përfshirë BP6, ligji shqiptar nuk përfshin në mënyrë eksplicite të ardhurat nga puna si vetëpunësim midis burimeve të të ardhurave që i nënshtrohen TAP progresive. Meqenëse të ardhurat nga puna nga aktivitetet e pavarura nuk mbulohen nga TAP, punonjësit e vetëpunësuar mund të arbitrazhojnë ndërmjet TAP dhe TAK, të regjistrohen si sipërmarrës dhe të paguajnë zero taksë për çdo të ardhur nën 14 milionë lekë në vend të TAP.

Grupi i pragjet dhe normat tatimore nën tatimin mbi fitimin e biznesit (dmth. zero dhe 15 për qind) ndërveprojnë me strukturën progresive të TAP për të shtrembëruar vendimet e punës. Më shumë se 1 miliardë lekë të ardhura mund të krijohen duke aplikuar TAP progresive për të ardhurat nga vetëpunësimi. Kjo do të rriste mbledhjen e të ardhurave të përgjithshme dhe mesatare, me disa variacione mes profesioneve. Edhe pse vetëpunësimi është kryesisht i përhapur midis punëtorëve me të ardhura të ulëta dhe me aftësi të ulëta, zgjatja e TAP progresive nuk do të përkthehej në një barrë tatimore të shtuar për këta punëtorë për shkak të përjashtimit nga TAP për çdo të ardhur nën 30,000 lekë (244 euro) . Megjithatë, ata me fitime mbi pragun e të ardhurave tatimore jo zero do t’i nënshtroheshin një TAP dukshëm më të lartë, duke rritur si të ardhurat ashtu edhe progresivitetin e TAP.

Në përgjithësi, një reformë e gjerë e sistemit të TAP duhet të synojë të forcojë progresivitetin duke siguruar më shumë të ardhura. Ndërsa TAP-i shqiptar u krijua për të arritur barazi vertikale duke taksuar nivele më të larta të të ardhurave me norma më të larta, ai mund të bëhet edhe më progresiv duke rishikuar grupet tatimore dhe normat përkatëse, duke futur një grup tatimor të ndërmjetëm dhe duke përafruar pragun më të lartë të të ardhurave për Sigurimet. Futja e një norme më të lartë tatimore për përfituesit me të ardhura më të larta mund të rrisë më shumë të ardhurat, sesa do ti rriste nga futja e një grupi tatimor të ndërmjetëm. Futja e një grupi tatimor të ndërmjetëm prej 18 për qind për të ardhurat 80 000 lekë (midis 30 000 dhe 150 000 lekë) pritet të sjellë rreth 1.2 miliardë lekë të ardhura tatimore dhe rritja e normës maksimale të TAP për të ardhurat mbi 220 000 lekë është në pritet të sjellë pothuajse 1.4 miliardë lekë të ardhura.

Në periudhën afatmesme, autoritetet mund të përmirësojnë sistemin e TAP duke përafruar më tej tatimet në burime të ndryshme të të ardhurave. Në Shqipëri, burimet e të ardhurave personale të ndryshme nga puna (p.sh. të ardhurat nga kapitali dhe dividenti) tatohen me një normë më të ulët dhe uniforme se punësimi, gjë që mund të pengojë rolin rishpërndarës të sistemit TAP. Meqenëse të ardhurat e kapitalit janë të përqendruara në krye të shpërndarjes së të ardhurave, duke e bërë taksimin e tij më progresiv, jo vetëm që mund të gjenerojë më shumë të ardhura tatimore, por më e rëndësishmja, mund të mbledhë një pjesë më të madhe të të ardhurave nga fituesit kryesorë të të ardhurave. Bazuar në të dhënat e deklarimit vjetor të vitit 2019, zbatimi i grafikut aktual progresiv të TAP-it për të gjitha burimet e të ardhurave do të gjeneronte 1.4 miliardë lekë të ardhura tatimore shtesë.

Për më tepër, ulja e përjashtimeve tatimore, përfshirë TVSH-në, mund të sjellë një shtesë prej 0.2 pikë përqindjeje të PBB-së në vit në të ardhura tatimore. Ndërsa normat e TVSH-së dhe të akcizës së Shqipërisë janë të krahasueshme me ato të vendeve homologe dhe në përputhje me standardet ndërkombëtare, përjashtimet nga TVSH dhe normat e reduktuara arritën në 4.7 për qind të PBB-së në vitin 2019. Përjashtimet janë një instrument i dobët për të mbështetur grupet vulnerabël ose për të stimuluar sektorët. Në vend të kësaj, qeveria duhet të konsiderojë ofrimin e subvencioneve të drejtpërdrejta për grupet ose sektorët e synuar, të cilat janë më të lehta për t’u monitoruar, kontrolluar dhe përmbajtur. Një pjesë e konsiderueshme e përjashtimeve nga TVSH-ja e vendit janë përjashtimet standarde për mallrat dhe shërbimet e ofruara nga qeveria si shëndeti publik, mbrojtja, etj. Megjithatë, ka hapësirë për të rritur të ardhurat publike duke hequr përjashtimet nga TVSH-ja për arsimin dhe kujdesin shëndetësor privat, pa recetë. barnat, shërbimet financiare me tarifa dhe shitja e parë e pronave të reja. Këto përjashtime ka të ngjarë të përfitojnë më të mirët dhe heqja e tyre nuk pritet të rrisë varfërinë.

Taksat mbi pronën dhe mjedisin janë burime efikase të të ardhurave publike që janë të pashfrytëzuara në Shqipëri.

Ndërkohë që të dyja janë të dizajnuara mbi parimet e duhura, normat e tyre tatimore janë shumë të ulëta dhe gama e gjerë e përjashtimeve i mban të ardhurat nën mesataren e vendeve homologe. Për më tepër, ka sfida që lidhen me zhvillimin e kadastrës gjithëpërfshirëse, e cila do të regjistronte, lidhte dhe përditësonte informacionin për pronat dhe tatimpaguesit, si dhe kapacitetin e komunave për të administruar tatimin në pronë në mënyrë të decentralizuar. Megjithatë, taksat dhe tarifat e pronës dhe mjedisit mund të jenë një burim i rëndësishëm i të ardhurave të qeverisjes vendore. Për shembull, rritja e normës së tatimit të pronës pasi të jetë zhvilluar plotësisht kadastra fiskale mund të sjellë një shtesë prej 0.3–0.5 përqind të PBB-së në të ardhurat buxhetore. Në mënyrë të ngjashme, qeveritë vendore mund të konsiderojnë rritjen e të ardhurave nga burimet vetanake përmes tarifave dhe tarifave për grumbullimin e mbetjeve përmes një kombinimi tarifash më të larta dhe zbatimi.

Për të mobilizuar të ardhura shtesë, Shqipëria duhet të përmirësojë pajtueshmërinë tatimore dhe të zgjerojë bazën tatimore.

Ka një boshllëk të madh të pajtueshmërisë me TVSH-në në Shqipëri. Nën-raportimi i të ardhurave është i zakonshëm në vend, veçanërisht në tregti, ndërtim dhe shërbime. Fiskalizimi (d.m.th., miratimi i ligjeve fiskale për të luftuar informalitetin në sektorin e shitjes me pakicë), i cili filloi në vitin 2021, pritet të përmirësojë disponueshmërinë e informacionit në kohë reale për aktivitetin ekonomik dhe të përmirësojë mbledhjen e TVSH-së me rreth 10-15 përqind kur të jetë plotësisht zbatuar, sipas qeverisë. Megjithatë, fiskalizimi do të rriste barrën administrative të punës me vëllime të mëdha të të dhënave nëse nuk shoqërohet me thjeshtim dhe ulje të kostos së pajtueshmërisë. Përgjigjet e politikave duhet të marrin në konsideratë rreziqe të ndryshme në secilën industri dhe t’i japin përparësi sektorëve ku rreziku është thelbësor, si ndërtimi (p.sh., duke futur tarifë të kundërt për të parandaluar humbjet tatimore në zinxhirin e furnizimit të nënkontraktorit), shërbimet profesionale dhe tregtia.

Qeveria duhet të miratojë një qasje të integruar për trajtimin e punës së padeklaruar/nëndeklaruar. Dallimet në të dhënat e tregut të punës ndërmjet të dhënave administrative dhe anketës së fuqisë punëtore tregojnë një shkallë të konsiderueshme të punës së padeklaruar dhe pagave të nënraportuara. Qeveria ka filluar së fundmi të zgjerojë përdorimin e instrumenteve për të reduktuar punën e paraportuar/nëndeklaruar, duke përfshirë stimujt e sjelljes dhe përmirësimin e analizave dhe ndarjes së të dhënave ndërmjet agjencive për të zbuluar punën e paregjistruar dhe nënraportimin. Qeveria duhet të miratojë një qasje gjithëpërfshirëse në trajtimin e punës së nën-raportuar që përfshin një sërë instrumentesh, duke filluar nga rritja e zbulimit dhe ndëshkimeve për keqraportimin e deri te instrumentet indirekte që trajtojnë normat dhe rregulloret rreth institucioneve formale.

DPT duhet të zgjerojë instrumentet e saj për auditimin, zbulimin dhe taksimin e pasurisë së pashpjegueshme. Për të adresuar evazionin fiskal dhe informalitetin, administratat tatimore kanë zhvilluar teknika për të rillogaritur të ardhurat e tatimpaguesve nëpërmjet metodave indirekte. Këto mund të variojnë nga një krahasim relativisht i thjeshtë i të ardhurave të deklaruara me shpenzimet e njohura deri te një rindërtim shumë më i detajuar dhe tekniko-ligjor i aktiveve, detyrimeve, të ardhurave dhe shpenzimeve.

Megjithatë, gjykatat në Shqipëri nuk e njohin vlefshmërinë e këtyre llojeve të metodave indirekte, duke këmbëngulur që DPT duhet të ketë prova të drejtpërdrejta se të ardhurat janë marrë dhe nuk janë raportuar. DPT duhet t’i drejtohet MFE-së për ndryshimin e ligjit të administratës tatimore për të lejuar përdorimin e metodave indirekte për rillogaritjen e të ardhurave kur është vërtetuar se deklarata tatimore dhe të dhënat e tatimpaguesit janë të paplota dhe/ose të pasakta. Barra duhet të jetë mbi tatimpaguesit për të demonstruar se të ardhurat e munguara kanë ardhur nga një burim legjitim.