Drejt një arkitekture fiskale të pjekur

Nëse ka një fjalë që përshkruan marrëdhënien e Shqipërisë me disiplinën fiskale, ajo është “e përkohshme”. Që prej miratimit të Ligjit Organik të Buxhetit dhe përcaktimit të rregullit të famshëm të borxhit publik  që nuk duhet të kalojë 60 për qind të PBB-së  qeveria ka mbajtur një raport të paqëndrueshëm me rregullat fiskale. Ministria e Financave i pranon në dokumente, i shkel në praktikë dhe i rishikon sa herë që e kërkon nevoja politike apo ekonomike.

Në letër, Shqipëria ka një kornizë fiskale moderne.

Në realitet, ajo mbetet më shumë një deklaratë vullneti sesa një angazhim i detyrueshëm.

Pas pandemisë, si pjesë e valës ndërkombëtare të rishikimit të rregullave fiskale, qeverisja e financave publike ka tentuar të përmirësojë fleksibilitetin e kuadrit buxhetor.

Ideja ishte që rregullat të mos bëheshin pengesë në kohë krizash, por një mekanizëm përshtatjeje. Në teori, kjo përputhet me frymën e institucioneve ndërkombëtare, si: FMN dhe BE, që e pranojnë nevojën për “escape clauses”  përjashtime të përkohshme nga kufijtë ligjorë në rrethana të jashtëzakonshme.

Por në praktikën shqiptare, fleksibiliteti është shndërruar në justifikim për devijime të vazhdueshme.

Çdo vit, rregullat interpretohen sipas nevojës buxhetore, duke e zbehur funksionin e tyre si kufizim institucional dhe duke e kthyer disiplinën fiskale në një instrument retorik, jo në një standard të matshëm.

Këshilli Fiskal (në fakt është Këshill vetëm për të ardhurat dhe jo për shpenzimet buxhetore), që në teori duhet të ishte një rojtar i pavarur i politikës buxhetore ka mbetur në hije.

Ai ekziston, por jo si autoritet, më shumë si formalitet.

I vendosur pranë Ministrisë së Financave, ai nuk ka as autonominë ligjore, as mjetet e duhura për të bërë vlerësime të pavarura apo për të detyruar publikimin e informacionit fiskal në kohë. Raportet që dalin prej tij, kur dalin kanë më shumë vlerë ilustrative sesa ndikim real mbi politikëbërjen.

Në vend që të përbëjë një faktor kontrolli, Këshilli është kthyer në një zë periferik në një debat që kontrollohet pothuaj plotësisht nga vetë qeveria.

Në këtë kuptim, Shqipëria ka ngritur një institucion sipas modeleve europiane, por e ka zbrazur nga përmbajtja që e bën efektiv.

Nga ana tjetër, borxhi publik dhe deficiti buxhetor vazhdojnë të tregojnë se rregullat fiskale nuk janë të zbatueshme në mungesë të vullnetit politik.

Shqipëria ka hyrë e dalë nga kufijtë ligjorë të borxhit disa herë që prej 2013-s, duke e bërë rregullin e 60 përqindëshit më shumë simbolik se real e madje e hoqi fare si kufizim. Pandemia dhe krizat e mëvonshme energjetike dhe inflacioniste e shtuan këtë prirje. Deficitet u zgjeruan pak vite, borxhi u rrit dhe asnjë mekanizëm korrigjues nuk u aktivizua.

Nuk kishte as afate të zbatuara për kthim në rregull, as penalitete politike apo institucionale për tejkalimin e objektivave. Në praktikë, çdo vit që kalon, objektivat fiskale duken si vija në rërë që fshihen me erën e radhës.

Problemi nuk është mungesa e kuadrit ligjor.

Përkundrazi, Shqipëria ka një ligj të detajuar mbi menaxhimin e financave publike dhe një strategji afatmesme që përcakton qartë objektivat buxhetorë. Por ligjet nuk mjaftojnë kur mungon kultura e përgjegjësisë fiskale.

Devijimet e vazhdueshme, veçanërisht në vitet elektorale, tregojnë se financat publike vazhdojnë të shërbejnë si mjet për objektiva politike afatshkurtra, jo si instrument për stabilitet makroekonomik.

Në vend që të garantojnë qëndrueshmëri, buxhetet e çdo viti janë kthyer në laborator të improvizimit, ku politika fiskale përdoret për të mbuluar boshllëqet e menaxhimit ekonomik.

Në këtë sfond, fjalët “disiplinë” dhe “besueshmëri” mbeten bosh.

Nëse do të aplikohej “indeksi i forcës së rregullave fiskale” që përdor FMN, Shqipëria do të renditej në mes, pra as në nivelin e ekonomive të zhvilluara që kanë mekanizma të fortë mbikëqyrjeje, as në grupin e vendeve ku mungon çdo kornizë.

Kjo mesatare e pavend tregon diçka më të thellë, që Shqipëria ka instrumentet, por nuk ka disiplinën që i jep atyre kuptim.

Ajo që mungon nuk është teknika, por besueshmëria.

Pa një këshill fiskal realisht të plotë dhe të pavarur, pa një rregull borxhi që zbatohet dhe jo justifikohet, pa transparencë të plotë mbi detyrimet e fshehura dhe garancitë publike, çdo strategji fiskale mbetet një premtim që as vetë qeveria nuk e beson.

Reforma e vërtetë fiskale nuk fillon me një ligj të ri, por me një vendim politik për t’i dhënë institucioneve që monitorojnë buxhetin fuqinë për të thënë “jo”.

Në këtë ambjent fiskal, pyetja nëse vendi mund të arrijë një arkitekturë fiskale të pjekur është një pyetje që shkon përtej teknikës buxhetore, pasi ajo prek thelbin e mënyrës si funksionon shteti, si ndërtohet besimi publik dhe si kuptohet përgjegjësia në politikë.

Nuk është çështje e një ligji të ri apo e një formule të ndryshuar për deficitin, por çështje e besueshmërisë së institucioneve dhe kulturës së menaxhimit të parasë publike.

Në teori,  Shqipëria mund të arrijë një arkitekturë fiskale të pjekur. Ka tashmë bazën ligjore, instrumentet analitike, dhe një brez profesionistësh që kuptojnë nevojën për disiplinë makroekonomike.

Por në praktikë, rruga drejt asaj pjekurie është më shumë institucionale dhe politike, sesa thjesht fiskale.

Një arkitekturë fiskale e pjekur nuk matet me numrin e dokumenteve strategjike apo me ritmin e miratimeve në Kuvend.

Ajo matet me stabilitetin e rregullave, me parashikueshmërinë e politikës, me pavarësinë e kontrollit, dhe mbi të gjitha me respektin për kufijtë buxhetorë edhe kur politika nuk e ka interesin.

Për momentin, këto katër shtylla në Shqipëri janë të brishta. Rregullat ndryshojnë shpesh; politikat fiskale janë ende të ndjeshme ndaj ciklit zgjedhor; këshilli fiskal mbetet pa zë; dhe kontrolli parlamentar mbi buxhetin është formal, jo substancial.

Megjithatë, nuk jemi pa shpresë.

Përvoja ndërkombëtare tregon se maturimi fiskal është një proces evolucionar  një ndërtim gradual që kërkon tre elementë që deri më tani kanë munguar, si:

(a) pavarësi reale e institucioneve që monitorojnë financat;

(b) transparencë e plotë, që e bën çdo devijim nga rregullat të dukshëm dhe të debatueshëm publikisht;

(c) përgjegjësi politike, ku qeveritë nuk e shohin rregullin si pengesë, por si garanci për stabilitet afatgjatë.

Nëse këto tri shtylla do të ngriheshin me seriozitet, Shqipëria mund të kalonte nga modeli aktual “rregull për sy e faqe” në një sistem ku rregullat janë reale dhe të zbatueshme. Kjo kërkon një ndryshim kulture, ku buxheti nuk shihet si një mjet manovrimi politik, por si një kontratë me taksapaguesit.

Një tjetër faktor vendimtar është besimi i tregut financiar.

Me një sistem fiskal të parashikueshëm dhe institucione që garantojnë transparencë, kostoja e huamarrjes do të ulej më tej qëndrueshmërisht, investitorët do të kishin më shumë siguri dhe stabiliteti makroekonomik do të bëhej më i fortë.

Kjo është rruga drejt pjekurisë fiskale  një proces ku teknika dhe politika mësojnë të bashkëjetojnë brenda kufijve të rregullit, jo në anashkalimin e tij.

Pra, mundësia ekziston, por jo automatikisht. Shqipëria do të arrijë një arkitekturë fiskale të pjekur vetëm kur politika të heqë dorë nga tundimi për ta përdorur fleksibilitetin si justifikim për mungesë disipline, dhe ta kthejë përgjegjësinë fiskale në një vlerë publike, jo në një retorikë formale.