Qeverisja Vendore pas viteve ‘90 dhe realiteti i decentralizimit fiskal

Decentralizimi i qeverisjes në Shqipëri nisi në vitet ‘90. Për herë të parë  drejtuesit e qeverisë vendore u zgjodhën në mënyrë demokratike. Edhe pse ende nuk egziston një autonomi administrative apo fiskale, reformat e viteve ‘90 (duke filluar prej vitit 1992), vendosën bazën për krijimin e autoriteteve vendore demokratike. Pushteti vendor ne 20 vitet ne vijim u përgatit për të marrë më tepër përgjegjësi e funksione.

Ratifikimi pa kushte i kartës evropianë të vetëqeverisjes Vendore (8548/1998) dhe miratimi i ligjit për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore (8652/2000) shënojnë momentin e dytë të rëndësishëm, në decentralizimin e qeverisjes vendore, duke krijuar kornizën për decentralizimin e plotë administrativ dhe fiskal. Si pjesë e reformave të decentralizimit të qeverisjes, u miratua edhe ligji për Ndarjen Administrativo Territoriale të njësive të Qeverisjes Vendore (8653/2000). NË thelb, ndarja administrative e vitit 2000 përpiqet të ruajë kufijtë historikë të bashkive, komunave, rretheve apo prefekturave (duke iu referuar fillim shekullit XX) duke shkrirë kufijtë administrativë të rretheve me ato të qarqeve.

TË tre këto ligje përcaktojnë si një prej objektivave kryesore të reformave të decentralizimit në Shqipëri, nevojën që njësitë e Qeverisjes Vendore duhet të jenë të afta të ofrojnë funksionet e transferuara tek qytetarët.

Kjo paketë reformash, që përcaktoi kornizën kryesore të decentralizimit të qeverisjes në Shqipëri, u ndërtua mbi supozimin se njësitë e qeverisjes vendore, të cilat s’do të kishin mundësi për të ofruar më vete funksionet dhe përgjegjësitë e transferuara, do të përdornin alternativën e ofruar prej kushtetutës së republikës së Shqipërisë dhe ligjit për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore, për t’u bashkuar me njëra tjetrën, apo për t’u angazhuar në bashkëpunime ndërvendore.

Mbi këtë supozim u hartuan ligjet edhe udhëzimet që plotësuan kornizën e decentralizimit fiskal dhe administrativ, u dizenjuan transfertat ndërqeveritare dhe grantet deri në vitin 2006. Megjithatë, me përjashtim të një rasti, bashkime vullnetare të NJQV-ve nuk ndodhën në 6 vite funksionim të njësive të qeverisjes vendore.

NË këto kushte, në vitin 2003 u rimor diskutimi mbi reformën administrativo-territoriale, dhe referuar një dokumenti politik përgatitur prej këshillit të Evropës, në vitin 2004 u hartua një draft ligj për riorganizimin administrativo-territorial të vendit. Projektligji përcaktonte një sërë kriteresh, që në thelb synonin plotësimin e objektivit të sipërpërmendur për njësi të qeverisjes vendore të afta të gjenerojnë të ardhura dhe të ofrojnë në mënyrë efiçente funksionet e përcaktuara nga ligji. Draft-ligji nuk gjeti konsensusin politik dhe si i tillë nuk u miratua nga parlamenti.

Një sërë projektesh, donatorësh, aktorësh lokalë, etj. kanë ushqyer ndër vite diskutimin në lidhje me reformën administrativo-territoriale, apo decentralizimin administrativ e fiskal të qeverisjes vendore.

• Pas Sekretariatit të këshillit të Evropës në vitin 2003, Banka botërore ndërmerr një vlerësim të thellë të Decentralizimit të Qeverisjes në Shqipëri dhe propozon një sërë reformash në lidhje me decentralizimin administrativ e fiskal si dhe reformën territoriale, ku mes të tjerash spikat rekomandimi për shpërndarjen asimetrike të funksioneve dhe përgjegjësive të NJQV-ve referuar kapaciteteve njerëzore dhe fiskale.

• Organizata për Siguri dhe bashkëpunim Evropian (OSBE), Programi për Zhvillim i Kombeve të Bashkuara (PNUD) dhe Instituti Suedez për administratën Publike (SIPU) në vitet 2005 – 2006 risjellin në vëmendje nevojën për reformën administrativo territoriale, duke e lidhur atë me zhvillimin rajonal dhe krijimin e rajoneve ekonomike, duke e konsideruar këtë edhe si një prej parakushteve në procesin e integrimit në Bashkimin Evropian (BE). Viti 2005 shënon një tjetër moment të rëndësishëm në procesin e decentralizimit të qeverisjes. Ndryshimi i krahut politik të qeverisjes pasohet me ndryshim edhe në qasjen strategjike të procesit të decentralizimit fiskal. Sistemi i transfertave ndërqeveritare dhe granteve u reformua, duke prezantuar ekualizimin thuajse të plotë fiskal, si instrumentin që do të zgjidhte problemin e njësive të vogla dhe shumë të vogla vendore, për të gjeneruar të ardhura dhe ofruar shërbime për qytetarët. Kjo qasje, e arsyetuar me ruajtjen dhe përmirësimin e demokratizimit të qeverisjes, krijoi në fakt konfuzion në lidhje me atë që përcaktohej në strategjinë e decentralizimit si qeverisje e mirë dhe efektive.

• Projekti për Planifikimin dhe Qeverisjen Vendore (PLGP) financuar nga Agjencia Shteteve të Bashkuara për Zhvillim ndërkombëtar e (USAID), në vitin 2012, risjell në vëmendje nevojën për reformën administrative duke e lidhur atë ngushtësisht me përmirësimin e decentralizimit në qeverisje dhe përmirësimin në ofrimin e shërbimeve vendore. Vëmendja tërhiqet në mënyrë të veçantë në lidhje me ndikimin negativ të reformave të ndërmarra në sistemin e transfertave, autonominë fiskale, transferimin e përgjegjësive dhe funksioneve dhe në ngërçin që ato krijojnë në qeverisjen vendore.

• Programi për Zhvillimin Rajonal financuar prej Agjencive Austriake dhe Zvicerane për Zhvillim (ADA & SDC) e pasuron diskutimin në lidhje me nevojën për reformë territoriale dhe administrative, duke u fokusuar në rolin e nivelit të dytë të qeverisjes vendore, e duke analizuar thellësisht qeverisjen nën-kombëtare nga pikëpamja e qeverisjes në shumë nivele dhe e rajonalizimit.

• SKL International & Shoqata e Komunave të Shqipërisë (SHKSH) financuar prej agjencisë Suedeze për Zhvillim (SIDA) në 2012, i shtojnë diskutimit një tjetër studim, i cili bazuar në kontributet e studimeve paraardhëse, vjen me rekomandime për reformë administrativo territoriale në nivelin e parë të qeverisjes.

Po përse reforma territoriale administrative e miratuar ne vitin 2014 ishte nevojë në skenën e qeverisjes dhe decentralizimit në Shqipëri?

NË të vërtetë, dilema për krijimin e njësive më të mëdha vendore, që ofrojnë shërbime në mënyrë më efiçiente, përdorin më mirë burimet financiare dhe i përgjigjen nevojës së përfaqësimit më pranë qytetarit (demokratizimi i qeverisjes) përbën temën kryesore mbi të cilën u finalizua reforma territoriale e vitit 2014.

Arsyet që e bënë të domosdoshme ishin:

1. Ndryshimet demografike
2. Fragmentimi i nivelit vendor të qeverisjes, si përsa i përket ofrimit të shërbimeve ashtu edhe përsa i përket përfaqësimit demokratik
3. Mungesa e efiçencës në ofrimin e shërbimeve në nivel vendor
4. Pamundësia për të nxitur dhe mbështetur zhvillimin ekonomik vendor dhe niveli i lartë i pabarazive mes njësive të qeverisjes vendore

Por, një grup tematikash, të cilat adresoi reforma janë ende ne pritje qe të marrin zgjidhje, te tilla si:

• Kapacitetet e kufizuara njerëzore për tu përballur me problematikat e njësive tashme te rritura ne dimensione dhe funksione. Mbetet problematike ende mundësia e tyre e kufizuar për të ushtruar funksionet vendore, për të gjeneruar e grumbulluar të ardhura si dhe për të ofruar shërbime;
• Adresimi i paqartë i fuqizimit te financave vendore në ushtrimin e funksioneve vendore;
• Nevoja për një politikë të brendshme të zhvillimit rajonal e cila të përputhet me kërkesat e integrimit në BE dhe me nevojën për qeverisje në shumë nivele, përfshirë atë rajonale;

Decentralizimi fiskal

Një nga komponentët e rëndësishëm të reformës është decentralizimi fiskal. Decentralizimi fiskal i qeverisjes vendore është zhvilluar paralelisht me procesin e decentralizimit në përgjithësi. Kjo reformë i është përmbajtur parimit të financave publike, parimit që financa/fondet ndjekin funksionin. Deri ne vitin 2015, ushtrimin e funksioneve të veta, njësitë e qeverisjes vendore e kanë kryer duke mbuluar rreth 50% të tyre nga të ardhurat e mbledhura nga taksat dhe tarifat vendore, pra nga buxhetet e tyre dhe 50% e kanë mbuluar nga transferta e pakushtëzuar që buxheti qendror u akordon.

Disa nga problemet e decentralizimit fiskal të cilat kanë qënë vazhdimisht tema të nxehta debati e diskutimesh nga ekspertë të ndryshëm dhe për të cilat diskutimi vazhdon.

Aktualisht shpenzimet e pushtetit vendor zënë 2.2% të PBB ose 7.3 % të shpenzimeve të buxhetit të shtetit. NË të gjitha vendet e rajonit, ato janë mbi 5% e PBB (në Kosovë janë 4%). Mesatarja e vendeve te Bashkimit Evropian është mbi 15% e PBB, si dhe mbi 45% e shpenzimeve të buxhetit të shtetit. NË vendet Nordike shpenzimet për qeverisjen vendore zënë mbi 65% e shpenzimeve të buxhetit të shtetit.

Duke marrë në konsideratë efektet prej reformës territoriale është e nevojshme që buxheti për qeverisjen vendore të rritet. Por nisur nga parimi i financave publike, sipas të cilit burimi i të ardhurave është po ai, atëherë rritja e buxhetit pritet të vijë nga rritja e volumit të funksioneve dhe kompetencave të pushtetit vendor, pra disa funksione që aktualisht mbahen nga niveli i pushtetit qendror mund të decentralizohen në nivel vendor.

Strategjia e decentralizimit, ka si vizion të saj thellimin e decentralizimit me qëllim final fuqizimin e qeverisjes vendore. NË ketë drejtim, rol kryesor merr decentralizimi fiskal i cili kërkon si rritjen e peshës së buxhetit vendor përkundrejt PBB, po ashtu edhe futjen e instrumenteve te rinj fiskal të cilët do të mundësojnë dhe krijimin e hapësirave të reja për qeverisjen vendore.

Pushteti vendor me reformën e re territoriale ka mundësi të realizojë një përdorim dhe shfrytëzim më ekonomik të pronave vendore. Si shembull mund të marrim shfrytëzimin për ekonomi dhe probleme sociale (punësim) të pyjeve në pronësi të qeverisjes vendore, kur dihet se mbi 60 % e fondit pyjor ka kaluar në pronësi të njësive vendore. Ky inventar llogaritet se do jetë një rezervë shumë e madhe për pushtetin vendor.

Tatimi mbi fitimin e korporatave dhe tatimi mbi te ardhurat personale janë tatime të ndara (share taxes), pra të ardhurat e arkëtuara nga këto dy taksa, duhet të ndahen mes pushtetit qendror dhe atij vendor. Kjo gjë është kërkuar në mënyrë të vazhdueshme nga pushtetit vendor, madje në vitin 2005 është kryer edhe një studim, nga ku rezultoi se mbi 60% të shumës që do ti përkiste buxhetit vendor, nga totali i këtyre taksave, i përfiton Bashkia tiranë dhe rrjedhimisht skema e financimit mund të pësonte deformime. Zhvillimi i ekonomisë edhe në rajone të tjera, jo vetëm në tiranë, sot ndoshta mund të jap pamje tjetër më të zbutur dhe për pasojë edhe studimi mund të mos jetë më koherent.

Nëse nuk ka ndryshim (shtim/transferim kompetencash) në funksionet e qeverisjes vendore, atëherë nuk mund të bëhet ndarje e këtyre taksave, ose në rast se vendoset të bëhet një ndarje e tillë, pa shtuar funksionet, atëherë duhet riparë në zbritje transferta e pakushtëzuar që alokon buxheti qendror.

Vendosja e taksës mbi truallin, është një tjetër burim ne funksion të decentralizimit fiskal. Problemi qëndron në faktin se nëse vendosja e kësaj takse do të rriste çmimin/vlerën e apartamenteve të banimit, pra do të kishte efekt të shumëfishtë tek komuniteti, do të nevojitej një studim i hollësishëm, si për të llogaritur saktë këto efekte, ashtu edhe për të evidentuar problemet sociale si edhe për t’i zgjidhur ato.

Kalimi në një takse pasurie, bazuar mbi vlerën e pasurisë, e jo mbi sipërfaqen e saj. Kjo është një mënyrë e re e llogaritjes së taksës së pasurisë, e cila nga ekspertët vlerësohet si më objektive se sa mënyra ekzistuese. Ministria e Financave ka dy vite qe është duke punuar për të realizuar një gjë të tillë, por ende produkti nuk ka ardhur.

E drejta e huamarrjes vendore, është një e drejtë ligjore e miratuar nga Kuvendi i Shqipërisë, që në shkurt të vitit 2008. Megjithatë, kjo e drejtë është ushtruar pak, ose aspak. Ministria e Financave vazhdimisht ka nxjerrë urdhra/udhëzime për kufizimin në maksimum të saj. NË kohën kur njësive vendore ju akordua kjo e drejtë, filluan efektet e krizës ekonomike -financiare dhe rritja e shpejtë e borxhit publik, me rezultat pengimin e zbatimit të ligjit.

Nga diskutimet e bëra në grupe interesi, ka rezultuar se në mungesë të hapësirave për huamarrje vendore, duhet të shikohet mundësia për instrumenta të rinj financimi të investimeve kapitale të NJQV. Me reformën e re administratiover-territoriale, pritet të afektohet mundësia e huamarrjes vendore meqenëse edhe njësitë e reja vendore janë të mëdha nga pikëpamja territoriale dhe potencialisht të fuqishme nga pikëpamja fiskale.

Por, pjesa me e rëndësishme e decentralizimit fiskal mbetet zbatimi i ligjit integral të financave vendore miratuar ne vitin 2017. Për kohen ne te cilën pushteti vendor ndodhet, ky ligj është një nevoje ekzistenciale si për reformën territoriale, po ashtu dhe për plotësimin e funksioneve të qeverisjes vendore.

Pushteti vendor ende pret nga kjo reforme qe te shënohet kthesa e rëndësishme ne miradministrimin e territorit, ne ringjalljen e ekonomisë, rivendosjen ekuilibrave fiskale, ekonomike dhe sociale, duke rritur përfitueshmërinë ne shërbimet dhe investimet publike.